Việt Nam đang nỗ lực phát triển theo hướng đảm bảo sự tăng trưởng kinh tế gắn liền với các mục tiêu phát triển bền vững về kinh tế – xã hội – môi trường. Hướng tới sự bền vững về môi trường, quá trình điều chỉnh, sửa đổi chính sách về bảo vệ môi trường ở Việt Nam đã và đang vận dụng Nguyên tắc người gây ô nhiễm trả tiền như là một hướng tiếp cận quan trọng. Trong phiên họp thứ 44 của Quốc hội ngày 21/4/2020, Ủy ban Thường vụ Quốc hội cơ bản thống nhất với việc sửa đổi toàn diện Luật Bảo vệ môi trường nhằm khắc phục những nhược điểm còn tồn tại, cập nhật với tình hình mới, từ đó tạo ra hành lang pháp lý và môi trường thuận lợi để khuyến khích sản xuất, tiêu thụ bền vững. Một trong những chủ trương quan trọng của quá trình sửa đổi Luật Bảo vệ môi trường năm 2020 là tăng cường vận dụng Nguyên tắc người gây ô nhiễm trả tiền. Bài viết này sẽ góp phần thảo luận làm rõ thêm về nguyên tắc này, nhằm đóng góp vào quá trình sửa đổi Luật Bảo vệ môi trường.
1. Khái niệm chung về Nguyên tắc người gây ô nhiễm trả tiền
Nguyên tắc người gây ô nhiễm trả tiền (Polluter-Pays Principle: PPP) có xuất phát điểm là một nguyên tắc kinh tế về phân bổ chi phí, được đề xuất nhằm “nội hóa” các khoản chi phí thiệt hại môi trường, vốn thường bị người sản xuất gây ô nhiễm môi trường bỏ qua và không được phản ánh trong giá cả hàng hóa liên quan. Quá trình “nội hóa” chi phí theo nguyên tắc PPP có thể được hiểu là người sản xuất gây ô nhiễm buộc phải chi trả cho các chi phí môi trường phát sinh do hành vi gây ô nhiễm của họ, từ đó những khoản chi phí này được phản ánh trong số sách kế toán và đưa vào giá thị trường của các giao dịch kinh tế liên quan. Việc phải chi trả cho vấn đề ô nhiễm môi trường sẽ tạo ra động lực kinh tế cho người gây ô nhiễm điều chỉnh hành vi gây ô nhiễm của họ, nhờ đó giảm thiểu vấn đề ô nhiễm môi trường.
Từ một nguyên tắc kinh tế, nguyên tắc người gây ô nhiễm trả tiền đã dần được công nhận rộng rãi trên thế giới như là một nguyên tắc pháp lý cơ bản trong hệ thống pháp luật về môi trường. Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh tế (Organisation for Economic Co-operation and Development: OECD) đã đưa ra đề xuất áp dụng nguyên tắc người gây ô nhiễm trả tiền từ những năm đầu thập kỷ 1970s. Các nỗ lực liên tục của Tổ chức OECD trong khoảng thời gian hai thập kỷ đã đưa nguyên tắc PPP trở thành một nguyên tắc pháp lý. Nguyên tắc người gây ô nhiễm trả tiền đã được áp dụng chính thức tại Châu Âu trong Đạo luật về Một Châu Âu đồng nhất năm 1987; và ở phạm vi quốc tế nguyên tắc này đã được ghi nhận trong Nguyên tắc 16 của Tuyên bố chung Rio của Liên hợp quốc về Môi trường và Phát triển năm 1992 (Luppi và cộng sự, 2012). Hiệp định thư Kyoto về ứng phó với biến đổi khí hậu năm 1992 cũng là một ví dụ về các quy định quốc tế đã áp dụng nguyên tắc người gây ô nhiễm trả tiền. Trong khoảng 25 năm kể từ Tuyên bố chung Rio 1992, nguyên tắc người gây ô nhiễm trả tiền đã được áp dụng rộng rãi trong hệ thống pháp luật môi trường của nhiều quốc gia trên thế giới (Zahar, 2018).
Nguyên tắc người gây ô nhiễm trả tiền, như hàm ý của tên gọi, đòi hỏi người gây ô nhiễm phải chi trả các chi phí phát sinh do vấn đề ô nhiễm môi trường mà họ gây ra. Khi là một nguyên tắc pháp lý và được đưa vào các quy định pháp luật, nguyên tắc người gây ô nhiễm trả tiền sẽ được đảm bảo thực thi bởi hệ thống bộ máy thực thi luật pháp, nhờ đó người gây ô nhiễm sẽ buộc phải chi trả các khoản chi phí phát sinh do ô nhiễm. Các chi phí phát sinh do ô nhiễm có hàm ý rộng, và trong thực tế cách diễn giải về các khoản chi phí mà người gây ô nhiễm phải trả cũng rất đa dạng.
Để giúp trả lời người gây ô nhiễm chi trả các khoản chi phí nào, Zahar (2018) đã tổng kết khái quát hai cách hiểu chính về các khoản chi phí phát sinh do ô nhiễm mà người gây ô nhiễm phải trả. Theo nghĩa hẹp, người gây ô nhiễm phải trả: (1) chi phí của các biện pháp ngăn ngừa và kiểm soát ô nhiễm do họ thực hiện nhằm tuân thủ các quy định bảo vệ môi trường; (2) chi phí thiệt hại do vấn đề ô nhiễm môi trường gây ra, bao gồm cả những thiệt hại trong trường hợp tai nạn hay sự cố môi trường. Theo nghĩa rộng thì ngoài 2 khoản chi phí trên, người gây ô nhiễm còn phải trả các chi phí của cơ quan quản lý nhà nước nhằm đảm bảo thực thi nguyên tắc PPP này, ví dụ như chi phí hành chính để thực thi các quy định quản lý môi trường, chi phí xác định mức thiệt hại dô ô nhiễm môi trường, chi phí xác định chủ thể gây ô nhiễm phải chịu trách nhiệm cho thiệt hại môi trường.
Trong những khuyến nghị đầu tiên về nguyên tắc người gây ô nhiễm trả tiền, Tổ chức OECD đã đưa ra các khoản chi phí người gây ô nhiễm phải trả theo nghĩa rộng bao gồm tất cả các khoản chi phí phát sinh do vấn đề ô nhiễm (OECD, 1992). Lúc này, nguyên tắc PPP có thể được hiểu như là một “nguyên tắc không trợ cấp cho ô nhiễm môi trường”, có nghĩa là bất kỳ các khoản chi phí nào phát sinh do ô nhiễm mà được tài trợ chi trả từ nguồn thu ngân sách nhà nước đều được coi như là không phù hợp với nguyên tắc PPP. Nói cách khác, người gây ô nhiễm phải chịu trách nhiệm chi trả tất cả các chi phí phát sinh do vấn đề ô nhiễm.
2. Sự vận dụng Nguyên tắc người gây ô nhiễm trả tiền trong quản lý môi trường ở Việt Nam
Trong phần nội dung này, các quy định hiện hành trong quản lý môi trường ở Việt Nam sẽ được rà soát để tìm hiểu về cách thức vận dụng nguyên tắc người gây ô nhiễm trả tiền. Quá trình rà soát trong bài viết này sẽ không được đầy đủ toàn bộ các quy định quản lý môi trường hiện hành ở Việt Nam, nhưng sẽ có thể cung cấp các ví dụ minh họa về việc người gây ô nhiễm phải chi trả các dạng chi phí nào: (1) chi phí ngăn ngừa và kiểm soát ô nhiễm, (2) chi phí thiệt hại do ô nhiễm. (3) chi phí của cơ quan quản lý nhà nước khi thực thi các quy định quản lý môi trường.
- Các quy định về công cụ kinh tế quản lý môi trường
Nguyên tắc người gây ô nhiễm trả tiền được biết đến nhiều nhất như là một nguyên tắc được áp dụng để phát triển các công cụ kinh tế trong quản lý môi trường, như thuế, phí bảo vệ môi trường. Khi thực thi các công cụ kinh tế này, người gây ô nhiễm buộc phải trả tiền cho sự ô nhiễm mà họ gây ra, vì vậy họ sẽ có động lực kinh tế để điều chỉnh hành vi gây ô nhiễm. Để điều chỉnh hành vi ô nhiễm, người gây ô nhiễm sẽ phải thực hiện các biện pháp ngăn ngừa và kiểm soát ô nhiễm; nói cách khác, họ phải chi trả chi phí ngăn ngừa và kiểm soát ô nhiễm. Việc thực thi các công cụ kinh tế cũng sẽ tạo ra nguồn thu thường được xác định sử dụng cho các mục tiêu bảo vệ môi trường; như vậy, có thể hiểu là thông qua cơ quan quản lý nhà nước, người gây ô nhiễm có chi trả khắc phục các thiệt hại do ô nhiễm mà họ gây ra. Việc thực hiện các công cụ kinh tế trong quản lý môi trường sẽ buộc người gây ô nhiễm chi trả tối thiểu (1) chi phí ngăn ngừa và kiểm soát ô nhiễm, (2) chi phí thiệt hại do ô nhiễm.
Công cụ thuế môi trường đã được áp dụng ở Việt nam với cơ sở pháp lý quan trọng là Luật Thuế bảo vệ môi trường, được ban hành ngày 15/10/2010. Khoản 1 Điều 2 xác định “Thuế bảo vệ môi trường là loại thuế gián thu, thu vào sản phẩm, hàng hóa khi sử dụng gây tác động xấu đến môi trường”. Đối tượng chịu thuế bao gồm 8 nhóm hàng hoá: xăng dầu, than đá, dung dịch hydro-chloro-fluro-carbon (HCFC), túi nilon, thuốc trừ cỏ, thuốc bảo quản lâm sản, thuốc khử trùng kho, thuốc trừ mối thuộc loại hạn chế sử dụng.
Về phí môi trường, Luật Bảo vệ môi trường hiện hành, được sửa đổi năm 2014, cung cấp cơ sở pháp lý quan trọng cho việc áp dụng Phí bảo vệ môi trường (BVMT). Khoản 1 Điều 148 đã quy định: “Tổ chức, cá nhân xả thải ra môi trường hoặc làm phát sinh tác động xấu đối với môi trường phải nộp phí bảo vệ môi trường”. Theo quy định của Luật phí và lệ phí năm 2015 (ban hành 25/11/2015), phí BVMT gồm các loại: Phí BVMT đối với nước thải; Phí BVMT đối với khai thác khoáng sản; Phí BVMT đối với khí thải; Phí thẩm định báo cáo đánh giá tác động môi trường, đề án bảo vệ môi trường chi tiết; Phí thẩm định phương án cải tạo, phục hồi môi trường và phương án cải tạo, phục hồi môi trường bổ sung. Trong các loại hình phí BVMT trên, phí liên quan tới thẩm định là hình thức áp dụng nguyên tắc người gây ô nhiễm trả tiền với sự tập trung vào chi phí của cơ quan quản lý nhà nước khi thực thi các quy định quản lý môi trường.
Đối với phí BVMT với nước thải, hiện nay mức phí, kê khai, nộp, quản lý và sử dụng phí bảo vệ môi trường đối với nước thải được thực hiện theo Nghị định số 154/2016/NĐ-CP. Cụ thể về sử dụng phí, Điều 9 của Nghị định số 154/2016/NĐ-CP đã quy định một phần tiền phí thu được (khoảng 10% - 25%) được sử dụng để trang trải chi phí cho hoạt động thu phí. Cũng liên quan tới nước thải, Giá dịch vụ thoát nước và xử lý nước thải (gọi tắt là giá dịch vụ thoát nước) đã được quy định trong Nghị định 80/2014/NĐ-CP về thoát nước và xử lý nước thải. Khoản 2 Điều 3 của Nghị định 80/2014/NĐ-CP xác định một trong những nguyên tắc chung quản lý thoát nước và xử lý nước thải là: “Người gây ô nhiễm phải trả tiền xử lý ô nhiễm; nguồn thu từ dịch vụ thoát nước và xử lý nước thải phải đáp ứng từng bước và tiến tới bù đắp chi phí dịch vụ thoát nước”. Điều 44 của Nghị định 80/2014/NĐ-CP cũng cho phép sử dụng một phần tiền thu được để “chi trả cho dịch vụ đi thu, đánh giá, lấy mẫu phân tích nước thải xác định hàm lượng COD”. Như vậy, phí BVMT với nước thải áp dụng tại Việt Nam buộc người gây ô nhiễm chi trả tất cả các dạng chi phí: (1) chi phí ngăn ngừa và kiểm soát ô nhiễm, (2) chi phí thiệt hại do ô nhiễm. (3) chi phí của cơ quan quản lý nhà nước khi thực thi các quy định quản lý môi trường.
Về phí BVMT đối với khai thác khoáng sản, Nghị định 164/2016/NĐ-CP ban hành ngày 24/12/2016 của Chính phủ về Phí BVMT đối với khai thác khoáng sản có hiệu lực từ ngày 01/01/2017. Điều 8 của Nghị định 164/2016/NĐ-CP, quy định về việc quản lý sử dụng phí BVMT đối với khai thác khoáng sản, đã xác định 100% tiền phí thu được sử dụng để hỗ trợ cho công tác bảo vệ và đầu tư cho môi trường.
Cũng trong lĩnh vực khai thác khoáng sản, Luật Khoáng sản 2010 (Khoản 3 Điều 30), Nghị định 40/2019/NĐ-CP yêu cầu “trước khi tiến hành khai thác khoáng sản, tổ chức, cá nhân khai thác khoáng sản phải ký quỹ cải tạo, phục hồi môi trường”. Đây là công cụ quản lý vận dụng nguyên tắc người gây ô nhiễm trả tiền, và chỉ tập trung vào chi phí khắc phục thiệt hại.
Với bản chất của công cụ kinh tế, các công cụ thuế, phí môi trưởng ở Việt Nam buộc người gây ô nhiễm chi trả tối thiểu (1) chi phí ngăn ngừa và kiểm soát ô nhiễm, (2) chi phí thiệt hại do ô nhiễm. Trong khi đó, ký quỹ phục hồi môi trường chỉ tập trung vào chi phí khắc phục thiệt hại. Kết quả rà soát quy định về công cụ kinh tế quản lý môi trường ở Việt Nam cũng cho thấy trong một số trường hợp như phí BVMT với nước thải, phí thẩm định đánh giá tác động môi trường, phí thẩm định phương án phục hồi môi trường, người gây ô nhiễm cũng phải chi trả nhóm chi phí của cơ quan quản lý nhà nước khi thực thi các quy định quản lý môi trường.
- Các quy định quản lý môi trường khác
Các quy định pháp luật về trách nhiệm bảo vệ môi trường được thể hiện trong nhiều văn bản quy phạm pháp luật khác nhau, và một số văn bản quy phạm pháp luật môi trường chủ yếu gồm: Luật Bảo vệ môi trường năm 2014, Nghị định số 19/2015/NĐ-CP ngày 14/02/2015 quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Bảo vệ môi trường năm 2014, Nghị định số 18/2015/NĐ-CP ngày 14/02/2015 quy định về quy hoạch bảo vệ môi trường, đánh giá môi trường chiến lược, đánh giá tác động môi trường và kế hoạch bảo vệ môi trường, Nghị định số 38/2015/NĐ-CP ngày 24/4/2015 về quản lý chất thải và phế liệu, Nghị định 40/2019/NĐ-CP ngày 13/5/2019 sửa đổi, bổ sung một số điều của các nghị định quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành luật bảo vệ môi trường, Nghị định số 155/2016/NĐ-CP ngày 18/11/2016 quy định về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường. Nhằm đảm bảo chất lượng môi trường, Bộ Tài nguyên và Môi trường đã ban hành 48 quy chuẩn Việt Nam (QCVN) về môi trường, trong đó có 12 QCVN về chất lượng môi trường xung quanh và 36 QCVN về chất thải và xử lý chất thải. Khi tuân thủ các quy định môi trường hiện hành ở Việt Nam, các tổ chức, cá nhân sẽ phải thực hiện nhiều biện pháp bảo vệ môi trường như quan trắc môi trường, xử lý chất thải… Các chi phí thực hiện các biện pháp tuân thủ quy định môi trường hiện hành ở Việt Nam là loại chi phí ngăn ngừa và kiểm soát ô nhiễm mà người gây ô nhiễm phải chi trả, theo nguyên tắc người gây ô nhiễm trả tiền.
Về vấn đề chi trả bồi thường chi phí thiệt hại do ô nhiễm môi trường, Luật Bảo vệ môi trường 2014 (hiện hành) có Chương 19 về bồi thường thiệt hại môi trường, trong đó khoản 3b Điều 164 quy định “Tổ chức, cá nhân gây ô nhiễm, suy thoái môi trường có trách nhiệm khắc phục hậu quả và bồi thường thiệt hại do hành vi của mình gây ra”. Điều 602 Bộ luật dân sự năm 2015 quy định về bồi thường thiệt hại do làm ô nhiễm môi trường:“Chủ thể làm ô nhiễm môi trường mà gây thiệt hại thì phải bồi thường theo quy định của pháp luật, kể cả trường hợp chủ thể đó không có lỗi.”Nhằm thực thi quy định bồi thường thiệt hại môi trường, Chính phủ cũng đã ban hành Nghị định số 03/2015/NĐ-CP ngày 06/01/2015 quy định về xác định thiệt hại đối với môi trường và Nghị định số 155/2016/NĐ-CP quy định về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực BVMT. Các quy định này là những minh họa cho việc vận dụng nguyên tắc người gây ô nhiễm trả tiền, với sự tập trung vào nhóm chi phí thiệt hại do ô nhiễm là dạng chi phí mà người gây ô nhiễm phải trả.
Nguyên tắc người gây ô nhiễm trả tiền đã được công nhận rộng rãi trên thế giới và cũng đã được vận dụng trong các quy định quản lý môi trường của Việt Nam. Việc thực thi nguyên tắc PPP này đòi hỏi làm rõ không chỉ về các dạng chi phí người gây ô nhiễm phải trả, mà còn phải đảm bảo đủ năng lực xác định ai là đối tượng gây ô nhiễm và phải chi trả? Và mức chi trả là bao nhiêu? Đây là những nội dung nên được thảo luận trong các nghiên cứu sau này.
TS. Nguyễn Công Thành
Email: thanhnc@neu.edu.vn
Bộ môn Kinh tế - Quản lý Tài nguyên và Môi trường
(Bài viết được đăng trên Tạp chí tài nguyên và Môi trường số tháng 5/2020)
Tài liệu tham khảo
Luppi, B., Parisi, F., Rajagopalan, S., 2012. The rise and fall of the polluter-pays principle in developing countries. Int. Rev. Law Econ. 32, 135-144.
OECD, 1992. The polluter-pays principle: OECD analyses and recommendations. Doc. OCDE/GD (92) 81. Organization for Economic Co-operation and Development (OECD).
Zahar, A., 2018. Implementation of the polluter pays principle in China. Review of European, Comparative & International Environmental Law 27, 293-305.